“生态环境问题归根结底是经济发展方式问题，推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命，是一个凤凰涅槃的过程，绝不是轻轻松松唱着‘山歌’就能达到的。”

  12月13日，“2018（第十二届）固废战略论坛”开幕，会上，生态环境部环境与经济政策研究中心主任、党委书记吴舜泽围绕论坛“集约循环 突破变局”主题，从环境产业视角详细分析了近期环境和经济形势中的变与不变，他认为，当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，迈过这一高质量发展的非常规关口需要阵痛和定力。

    以下内容根据嘉宾现场发言整理。

    当前，我国长期发展形势没有发生根本性变化，不过受去产能、金融脱实向虚、金融去杠杆（政府债务问题）、降成本、企业税负、社保、国际经济形势等众多因素的影响，中短期经济形势波动复杂敏感。

    吴舜泽表示，这些因素同时叠加作用在环境产业上，分析时需要区分共性问题和个性问题、短期问题和长期问题，其中，需要特别注意三点：一是政策对实体经济的叠加作用，这其中有共振，也有放大，每个政策作用到不同主体时会产生不同的效果。第二，政策不确定性在增强；第三，总体反映在对未来的信心预期上，需要提振信心。

    会上，吴舜泽从六个方面详细分析了近期的环境与经济形势。

一、2018年金融问题跟2015年金融政策的影响密不可分

    吴舜泽表示，讨论钱（金融），不能只看2018年发生什么，要看2015年前后金融业发生了什么，从2015年再看2018年。

    2015年是中国金融历史上重要的一年，P2P、股权质押、公司债及海外融资等创新政策的出台，金融业膨胀，金融体系复杂化，带来高利率、脱实向虚等问题。

    吴舜泽认为，2018年的金融问题跟前期金融政策的影响密不可分，主要包括以下几个因素：

    一是P2P发展迅速，余额可达到1.5万亿。但风险较高、监管偏弱、信息相对不透明，部分P2P更是因存在严重的管理不合规导致平台倒闭。二是股权质押融资活跃，净增加1.5万亿，股市下行时，抵押品价格会降低，有可能被强制平仓并抛售股票，造成股市和信心出现问题，形成恶性循环。三是2014年底，公司债存量7000亿人民币，2018年春季膨胀至5.5万亿。此外，中资企业在海外美元债务存量2400亿美金，到2018年三季度扩张到4500亿美金。

    这样的背景下，必须进行去杠杆和金融强监管。吴舜泽表示，2018年以来去杠杆政策取得了明显成效，但融资渠道影响大，实体经济融资条件急剧恶化。

    “缺钱是普遍现象，这是当前企业的共性问题，不是环境产业的特征问题。”

    近来，个别上市公司的问题被放大并影响了资本市场对环保行业的信心，实际上，环境产业中出现问题的大部分是上市企业，这些上市公司存在两点共性，一是都是2014年以来金融加杠杆和PPP政策背景下负债率高的环保企业，二是受政府等支付影响较大的企业。 “个别企业过于激进、短债长投、资金错配，违背了基本经济规律。”

    环境产业发展出现的问题不能怪强监管，当前是对过去某些错误的纠偏，是正确的方向，吴舜泽建议，环境企业应该保持持续平稳发展，“内修外秀”。

二、政策作用的影响呈现区域和行业分化的特点

    今年，“国资系”大手笔买进民营上市企业股份的现象，在环保领域尤为突出。根据中国固废网不完全统计，截至今年11月，有11起国资意向或已经入股民营上市环保企业的案例发生。业内不少声音认为“国进民退”现象越演越烈。对此，吴舜泽并不认同。

    吴舜泽表示，所谓的“国进民退”，其实去杠杆、去产能等政策对大型与小型企业、国有企业与民营企业呈现出明显不同的分化影响。大型企业、国有企业享受了“产能收缩+需求韧性”利好下的量价齐升，但部分民营企业、小型企业出现了负向效果，因此，出现“冰火两重天”。

    同时，吴舜泽认为，去杠杆、去产能等政策还带来了西部速度领先优势的逐渐弱化,南北之间的差异扩大，“南快北慢”的情况在今年上半年非常突出。他预判，未来东部地区和部分中部城市可能在新一轮高质量发展中抢得先机，固化新优势。“只要突破瓶颈，跨过非常规的关口，一定会取得未来不可逾越的先机，获得比过去更快的增长速度。

    在当前的政策环境下，为什么有的企业生活得很好，有的企业生存堪忧，有的地区发展好，有的地区发展差？在吴舜泽看来，这是行业和企业本身的问题所决定的。

1.环境保护对不同领域和不同行业会造成不同的短期影响

    越是需要进行转型升级的行业越欢迎环保严管，越是较早进行环保整治的行业越不受经济社会形势影响。比如玻璃、陶瓷、水泥等行业早期经历过环保政策淬炼，在目前环保督察执法下基本没有受影响，这些行业体会到环保是行业发展的能力建设。

    水泥行业严重产能过剩，环保严要求契合行业态势。错峰生产和环保限产政策的执行使得库存降低，价格恶性竞争得到遏制，行业效益较大改善，有的上市公司毛利达到40%多。再比如，在钢铁行业，督察执法减少了低水平或者无效供给，为环境表现良好的企业腾出了空间，促进了钢铁行业内一些技术的提升。

    另外，仔细分析会发现，经济下行期和上升期抓环保政策的实施角度和方式不一样，所产生的影响也不尽相同。

2.环境管理对不同规模企业存在不同的长短期作用

    短期来看，总体分析，企业个体产量与收入下滑、价格上涨，存在短暂、有限的阵痛期，大企业约为4个月、小企业约为5个月。长期来看，全国总体分析， 20个月以内环保趋严后影响变为积极正面。

环境管理对“规上”大企业的短期抑制作用显著弱于小企业，对大企业的长期促进作用显著强于小企业。以脉冲响应的变动趋势看，首期环保加严政策对大中型企业的主营业务收入的负向冲击仅为-0.05，基本需累积至第4期才能弥补第1期造成的负面影响。但对小型企业的主营业务收入负向冲击达-0.075，累积至第5期才能弥补第1期造成的负面影响。

三、进口废物政策影响分析

    当前，禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革已步入深水区，面临的形势更加复杂，改革的难度和压力持续加大，如期完成改革目标任务更加艰巨。

    吴舜泽认为，禁止进口废纸存在诸多优势，能有效避免进口废纸夹杂物入境带来的环境风险（0.83%-6.78%，19-34万吨夹杂物）；有效降低进口废纸及其夹杂物处理处置的环境风险（废水，泥渣）；增强国内废纸处理处置能力，降低国内废纸处理处置带来的环境风险（1/3外废）等。

    目前来看，禁止“洋垃圾”对经济产生的短期不利影响将在市场调节下逐渐减小，长期来看会促进要素流动，推动经济高质量发展。近期颁布的禁止废钢铁进口等政策影响较小，且很快被市场机制消化，同时将有利于化解我国钢铁行业过剩产能。

四、为什么会形成环保影响经济的错误舆论

    为什么经常会出现环保影响经济的错误舆论？

    吴舜泽认为存在五方面原因：一是经济下行要找“背锅侠”；二是利益相关者的反弹或绑架舆论；三是对依法常态化监管不适应，把过去的“宽、松、软”当做正当的；四是一些地方和行业简单粗暴、扩大化；五是金融行业炒预期。

吴舜泽认为，环保不是造成经济波动的主要因素。但环保政策效应叠加在宏观经济政策和资源等政策的分化影响之上，无形之中放大了小型企业、民营企业对环境保护负面评价，这是造成环保政策经常“背锅”的原因。当然，加强环境监管对经济肯定有影响，但影响是局部的、个体的、短期的，是政策调控的方向。

    目前来看，政策会造成哪些短期的、局部的影响？

    一是越是粗放的发展，越是违法严重的企业，在依法常态化监管下，受的影响就大。反之亦然。

    二是政策不可能不对黑色增长的企业、偷排漏排的企业经济效益造成影响。过去那种企业偷排赚取利益、生态环境受灾、百姓受害、政府买单修复环境的恶性循环，不是真正的发展。

    如果及早进行产业政策转型升级，环境保护将成为巨大的推动力量，这在全国是主流的，也是长期的。

    另外，从发达国家的发展经验来看，环境政策对经济发展的抑制影响有限。比如日本通商产业省、国际经济合作与发展组织（OECD）1977年权威研究分析结论表明，进行公害防治与不进行公害防治相较，对GDP的影响只占上世纪70年代的1%以下，将消费者物价指数从年均8.3%的物价上升率提高到了8.4%，对宏观经济总量影响实际上可以忽略。另外，美国政府1970年代增强对环境的监管对于经济增长速度放慢的影响也仅占8%到16%。

五、一刀切：环境与经济双输的形式主义、官僚主义

    环保“一刀切”,指的是一些监管部门在处理环境问题时,不问青红皂白,不管违法与否,“先停再说”的做法。吴舜泽认为，环保“一刀切”是环境与经济双输的形式主义、官僚主义。

    会上，吴舜泽总结了五点造成地方政府采取“一刀切”的原因，主要包括：地方政府平时不作为、管理没到位，为了迎接检查，突击关了一些企业，企图掩盖问题，是乱作为；地方对于标准、政策等了解有限，基层管理人员水平有待提高，为了所谓公平就全部关掉，不考虑环境绩效导向；地方工作力量配置和目前任务要求之间存在较大的差距，事太多、工作节奏太快，有时候也缺乏精准施策的能力和水平；以停代治、先停再说、一律关停，主要是考虑自己乌纱帽因素较多，强调政治正确、决心大、调门高。这种情况是不少地方领导实施一刀切决策的主要驱动力。

    同时，吴舜泽还表示，一些地方搭环保便车解决其他问题的现象也时有发生，容易在政策执行过程中出现执法扩大化和“一刀切”现象。“一刀切”不是环保领域的专有名词，实际上是放大到不分类指导、不差别化管理、不精准施策的所有行为的总称，也被概念化、泛化。

    吴舜泽认为，“环保‘一刀切’，强制而又简单粗暴，这不是政策导向，也不是需要的目标，这是环境与经济双输的形式主义、官僚主义，不但没有解决问题，还切掉了污染防治攻坚战的良好形象。”

六、环保政策、投资与产业发展

    有人讲环保投资在降低，环保拿什么拉动产业发展？吴舜泽认为，环保投资和环保政策高度关联，也是环境产业发展的指向标。

    中国的环保投资周期一般为1.5年左右，且一直以来存在波动，特别是在政府换届或者收官之年，投资比较大，总体在波动中上升。2013年以后，工业废气处理投资特别大，因为“气十条”以工业企业的脱硫脱硝为主。2016年开始，工业固废投资明显上升，这与政策发布周期几乎一致。近年来，一系列固废政策的颁布，对产业拉动的情况非常好。

    从地域来看，总体而言在波动中前行，各省市差距较大。从上图可以看出，山东工业废气治理投资较大，湖北等地的固废处理投资比较大，江苏则在水处理上的投入特别多。各个省市投资额不同，但整体来看，十几个省的投资占据中国投资的大半壁江山。

    吴舜泽表示，环境产业发展如果光靠政策驱动也不行，需要苦练内功，通过企业发展创造价值，创造需求，给行业发展指明方向。

    吴舜泽强调，环保的常态化监管是常态，需要进行下去。当前，必须认识到经济迈过非常规关口需要的阵痛和定力。

    生态环境问题归根结底是经济发展方式问题，推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命，是一个凤凰涅槃的过程，绝不是唱着“山歌”就能达到的。这个时期一定会有不同的声音，一定会有杂音，一定会有错误的舆论，所以一定要在这个过程中找到哪些是本质，哪些是主流，哪些是短期的，哪些是长期的。

    当前，绿水青山到金山银山的转换通道没有打通，但环保是促进中国经济换挡升级非常重要的动力，也是高质量发展的有效抓手，是发展本身的目标。调研中发现，环境保护可以为城市发展省钱。同时，环保也没有增加社会总成本，而是减少社会总成本。因为环境治理的成本始终存在，只是在国民经济的门类和不同类别之间转移，这是结构调整的问题。

    吴舜泽认为，只要是依法常态化监管，只要是公平公正的，只要是提前有序发布环境要求（减少不确定性），就会产生传导效应，避免劣币驱逐良币，避免破窗效应，这实际上是对加强技术进步和内部管理的高质量发展企业的支持。

 （作者：洪翩翩）